Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik, Abschnitt III, Aufbau und System der staatlichen Leitung, Artikel 47





(1) Der Aufbau und die Tätigkeit der staatlichen Organe werden durch die in dieser Verfassung festgelegten Ziele und Aufgaben der Staatsmacht bestimmt.

(2) Die Souveränität des werktätigen Volkes, verwirklicht auf der Grundlage des demokratischen Zentralismus, ist das tragende Prinzip des Staatsaufbaus.




I. Vorgeschichte

1. Unter der Verfassung von 1949
2. Entwurf

II. Die Bestimmung des Aufbaus und der Tätigkeit der staatlichen Organe durch die in der Verfassung festgelegten Ziele und Aufgaben der Staatsmacht

1. Art. 47 Abs. 1 als Verbindungssatz
2. Bestätigung der Suprematie der SED über den Staatsapparat
3. Keine Klauseln in der Verfassung über die Bindung des Staatsapparates an die SED
4. Nur geringfügige Veränderung gegenüber der Verfassung von 1949
5. Einheitsstaat

III. Das tragende Prinzip des Staatsaufbaus

1. Die Souveränität des werktätigen Volkes
2. Einzelaspekte des demokratischen Zentralismus
3. Übersicht über den Staatsaufbau
4. Wissenschaftliche Organisation der staatlichen Leitung




Literatur: Walter Assmann, Marxistisch-leninistische Organisationswissenschaft und Kaderentwicklung, StuR 1970, S. 44 - Autorenkollektiv, Gesamtredaktion: Michael Benjamin/Gerhard Feige/Gerhard Schulze (Leitung)/Horst Träger/Reinhold Zachäus, Sozialistischer Staat und staatliche Leitung - Aktuelle Probleme der Tätigkeit der Staatsmacht in der DDR, Berlin (Ost), 1976 - Autorenkollektiv, Gesamtredaktion: Gert Egler/Dieter Hösel!Gerhard Riege/Gerhard Schußler/Herbert Tzschoppe, Staatsrecht der DDR, Lehrbuch, Berlin (Ost), 1977 — Michael Benjamin, Zum Gegenstand und zu den Aufgaben der theoretischen Arbeit auf dem Gebiet der wissenschaftlichen Organisation der staatlichen Leitung, StuR 1972, S. 707; ders., Zur Entwicklung der wissenschaftlichen Grundlagen der sozialistischen staatlichen Leitung in der DDR, StuR 1978, S. 912 - ders./Dieter Hösel, Systemgestaltung und die Führungstätigkeit der Volksvertretungen, StuR 1970, S. 1284 - ders./Harry Möbis, Zur Erhöhung der Effektivität der staatlichen Leitungstätigkeit, StuR 1971, S. 413 - Karl Bönninger, Zur Rolle des Rechts im staatlichen Leitungssystem, StuR 1972, S. 734; ders., Die Rechtsverhältnisse der Bürger zu den staatlichen Einrichtungen des kulturellen und sozialen Bereichs, StuR 1974, S. 1287 - Gerhard Frohn, Kollektivität in der staatlichen Leitung, StuR 1972, S. 721 - Hans-Ulrich Hochbaum, Die Rechtsstellung der Räte der örtlichen Organe der Staatsgewalt in der Deutschen Demokratischen Republik, Berlin (Ost), 1954 - Siegfried Mampel, Herrschaftssystem und Verfassungsstruktur in Mitteldeutschland, Köln, 1968 — Dieter Moschütz (Interview mit), Neue Anforderungen an das System der Ausbildung sozialistischer Staatsfunktionäre, StuR 1970, S. 1061 - Willi Stoph, Die Anwendung des Leninschen Prinzips des demokratischen Zentralismus bei der Gestaltung der entwik- kelten Gesellschaft in der Deutschen Demokratischen Republik, StuR 1971, S. 364 — Walter Ulbricht, Die Bedeutung des Werkes »Das Kapital« von Karl Marx für die Schaffung des entwickelten gesellschaftlichen Systems des Sozialismus in der DDR und den Kampf gegen das staatsmonopolistische Herrschaftssystem in Westdeutschland, Berlin (Ost), 1968 - Wolfgang Weichelt, Die marxistisch-leninistischen Prinzipien der staatlichen Leitung und ihre Verwirklichung durch die Bezirkstage, Einheit 1958, S. 1756 - Gottfried Zieger, Die Organisation der Staatsgewalt in der Verfassung der DDR von 1968, AÖR 1969, S. 185.







I. Vorgeschichte


1. Unter der Verfassung von 1949


1 a) Über den Aufbau der staatlichen Organe enthielt die Verfassung von 1949 keine grundlegenden Bestimmungen. Zur Tätigkeit der staatlichen Organe bestimmte Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung von 1949, daß alle Maßnahmen der Staatsgewalt den Grundsätzen zu entsprechen hätten, die in der Verfassung zum Inhalt der Staatsgewalt erklärt waren.


2 b) Mit der Beseitigung der Länder und der kommunalen Selbstverwaltung durch das Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik v. 23.7.1952 (GBl. 1952, Nr. 99, S. 613) (s. Rz. 47 zur Präambel) wurde in der materiellen Rechtsverfassung für den Aufbau der Staatsorgane das Prinzip des demokratischen Zentralismus eingeführt (Siegfried Mampel, Herrschaftssystem und Verfassungsstruktur in Mitteldeutschland, S. 124), obwohl der Begriff noch nicht im Gesetz selbst, sondern nur in der Literatur (z. B. Hans-Ulrich Hochbaum, Die Rechtsstellung der Räte der örtlichen Organe ...) verwendet wurde. Die endgültige Durchsetzung des demokratischen Zentralismus als Strukturprinzip des Staatsaufbaus brachten das Gesetz über die örtlichen Organe der Staatsmacht vom 18.1.1957 (GBl. I 1957, Nr. 8, S. 66, § 5, Abs. 1) und das Gesetz über die Vervollkommnung und Vereinfachung der Arbeit des Staatsapparates in der Deutschen Demokratischen Republik vom 11.2.1958 (GBl. I 1958, Nr. 11, S. 117, § 2, Abs. 1, Ziff. 1, Satz 1).


3 2. Im Entwurf bildete Art. 47 Abs. 1 und Art. 47 Abs. 2 den Art. 47. Textliche Änderungen waren nicht zu verzeichnen.






II. Die Bestimmung des Aufbaus und der Tätigkeit der staatlichen Organe durch die in der Verfassung festgelegten Ziele und Aufgaben der Staatsmacht


4 1. Art. 47 Abs. 1 stellte die Verbindung zwischen den beiden ersten Abschnitten der Verfassung zu dem Abschnitt III über den Aufbau und das System der staatlichen Leitung her. Diese Verknüpfung beruhte auf der Erwägung, daß »Struktur und Funktion eines wissenschaftlich gestalteten Systems sozialistischer staatlicher Leitung in höchstmöglicher Weise der Struktur und Funktion des zu leitenden gesellschaftlichen Bereichs entsprechen müssen. Genauer: Staatliche Führungsorgane, die gesellschaftliche Prozesse des Sozialismus zu leiten und zu steuern hatten, waren selbst Teil des zu leitenden gesellschaftlichen Bereichs; sie traten nicht gewissermaßen von außen in Beziehung zu den gesellschaftlichen Verhältnissen. Das war eine Folgerung, die gleichermaßen durch die marxistisch-leninistische Staatstheorie wie durch die kybernetische Theorie der Steuerung großer Systeme gestützt wurde. Mit anderen Worten: Probleme der Gestaltung staatlicher Führungssysteme waren nicht primär als Fragen eines bestimmten Zusammenwirkens staatlicher Organe zu lösen, sondern als Fragen der Gestaltung der gesellschaftlichen Systeme selbst - und zwar durch die Volksvertretungen und ihre Organe als Instrument der Ausübung der Macht der Werktätigen unter Führung der Arbeiterklasse und ihrer Partei« (Michael Benjamin/Dieter Hösel, Systemgestaltung und die Führungstätigkeit der Volksvertretungen).
Daran hatte sich seitdem nichts geändert. Aufbau und Tätigkeit der staatlichen Organe wurden mit der marxistisch-leninistischen Staats- und Rechtstheorie (s. insbesondere Rz. 1-27 zu Art. 1) und auch, wenn auch nur noch für den »wissenschaftlichen Gebrauch« (s. Rz. 17,18 zu Art. 2), mit kybernetischen Vorstellungen gerechtfertigt.


5 2. Damit wurde die Suprematie der SED (s. Rz. 28-50 zu Art. 1) über die Staatsorganisation bestätigt. Im Lehrbuch »Staatsrecht der DDR« (S. 260) hieß es, der Staatsaufbau der DDR diene der »Entfaltung der Macht der Arbeiterklasse und ihres Bündnisses mit den anderen Werktätigen«, und gewährleiste »die führende Rolle der Partei der Arbeiterklasse im Staat« und sichere »eine enge Verbindung der Machtorgane mit den Werktätigen«.


6 3. Die Verfassung verzichtete im Gegensatz zur einfachen Gesetzgebung auf Klauseln, in denen ausdrücklich festgelegt wurde, daß die Staatsorgane auf der Grundlage des Programms der SED und der Beschlüsse ihrer Organe zu arbeiten haben. Art. 47 Abs. 1 machte es aber unmöglich, daß die Staatsorganisation sich zu einer gegenüber der marxistisch-leninistischen Partei selbständigen Größe entwickelte. Wenn die SED in Abschnitt III der Verfassung nicht erwähnt war, so durfte daraus nicht der Schluß gezogen werden, daß Partei und Staatsorganisation durch die Verfassung von 1968/1974 in ein anderes Verhältnis gerückt worden wären, als das in der materiellen Verfassung vor Annahme der formellen Verfassung von 1968 der Fall gewesen war. Partei und Staatsorganisation waren seit jeher organisatorisch getrennt. Aufgabe der marxistisch-leninistischen Partei war es, im Staatsapparat die Führungsgrößen zu setzen. Nur innerhalb dieser konnten die Staatsorgane tätig werden.


7 4. Nur geringfügige Veränderung gegenüber der Verfassung von 1949. An der Staatsorganisation änderten weder die Verfassung von 1968 noch die Novelle von 1974 etwas. Der Staatsaufbau der DDR sei relativ stabil, meinte das Lehrbuch »Staatsrecht der DDR« (S. 260), fügte aber hinzu, daß diese Stabilität im Grundlegenden nicht ausschließe, daß sich der Apparat der staatlichen Leitung im Rahmen der Prinzipien des Staatsaufbaus dynamisch entwickele.
So brachte die Verfassung von 1968 bereits eine geringe Verschiebung in der Kompetenzverteilung unter den obersten Staatsorganen, die jedoch damals vorwiegend formeller Natur war. Anders verhielt es sich mit den Veränderungen, die nach der Ablösung Walter Ulbrichts durch Erich Honecker als Ersten Sekretär des ZK der SED am 3.5.1971 eintraten und schließlich durch die Verfassungsnovelle von 1974 bestätigt wurden (s. Erl. zu Art. 66, Rz. 9 zu Art. 69).


8 5. Einheitsstaat. Hinsichtlich der Form ihres Staatsaufbaus war die DDR seit 1968 nach formellem Verfassungsrecht ein Einheitsstaat. Im Lehrbuch »Staatsrecht der DDR« (S. 255 ff.) wurde freilich die Ansicht vertreten, die DDR sei seit ihrer Gründung Einheitsstaat gewesen. Dem stand entgegen, daß nach Art. 1 der Verfassung von 1949 die »unteilbare Republik« Deutschland sich auf den Ländern aufbauen würde und die Republik nur die Angelegenheiten zu entscheiden hätte, die für den Bestand und die Entwicklung des deutschen Volkes in seiner Gesamtheit wesentlich wären, und alle übrigen Angelegenheiten von den Ländern selbständig zu entscheiden wären. Auch hatten die Länder über die Länderkammer einen, wenn auch bescheidenen, Anteil an der Willensbildung der Republik (Art. 71-80 Verfassung von 1949). Im materiellen Verfassungsrecht war der Einheitsstaat bereits durch das schon erwähnte (s. Rz. 2 zu Art. 47) Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik v. 23.7.1952 (GBl. 1952, Nr. 99, S. 613) geschaffen worden, durch das de facto die Länder abgeschafft worden waren (s. Rz. 3 zu Art. 81).






III. Das tragende Prinzip des Staatsaufbaus


9 1. Wenn die Souveränität des werktätigen Volkes in Art. 47 Abs. 2 als das tragende Prinzip des Staatsaufbaus bezeichnet wurde, so wurde damit der Anschluß an Art. 2 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 i.V. mit Art. 1 Satz 2 hergestellt. »Souveränität des werktätigen Volkes« bedeutete in kritischer Sicht die Suprematie der SED (s. Rz. 2 zu Art. 2). Damit bestand zwischen den beiden Abschnitten des Art. 47 eine so enge Verbindung, daß ihre Zusammenfassung zu einem Artikel - im Gegensatz zum Entwurf - geradezu als zwingend erschien.


2. Einzelaspekte des demokratischen Zentralismus.


10 a) Der demokratische Zentralismus, der nach Art. 47 Abs. 2 die Souveränität des werktätigen Volkes verwirklichte, war das Strukturprinzip, das die Suprematie der marxistisch-leninistischen Partei im politischen System des Sozialismus der DDR, also sowohl in der Staats- wie auch in der Gesellschaftsorganisation (s. Rz. 20-24 zu Art. 1) sicherte. Art. 47 Abs. 2 bezog sich freilich nur auf die Staatsorganisation. Wegen der Bedeutung des Strukturprinzips des demokratischen Zentralismus für das politische System hätte es besser im Abschnitt I seinen Platz gehabt. In diesem Kommentar wurde es deshalb in Rz. 7-14 zu Art. 2 erläutert.


11 b) Für die Staatsorganisation wieß der demokratische Zentralismus nach Wolfgang Weichelt (Die marxistisch-leninistischen Prinzipien der staatlichen Leitung ..., S. 1759) folgende Einzelaspekte auf, die sich freilich zu einem wesentlichen Teil aus anderen Prinzipien ergaben:


(1) die ständige und immer breitere Einbeziehung der Massen in die Leitung des Staates, die untrennbar verbunden sein sollte mit der Stärke und Festigung der führenden Rolle der Arbeiterklasse und ihrer Partei in den staatlichen Organen (s. Rz. 33-41 zu Art. 5),
(2) die unbürokratische, operative Arbeit der Staatsorgane mit den Menschen, die unmittelbar verbunden sein sollten mit der Konzentrierung der staatlichen Leitungsarbeit auf Schwerpunkte der Entwicklung, um sich nicht in Kleinigkeiten zu verlieren,
(3) das Prinzip der Beachtung der örtlichen Bedingungen und ihrer konkreten Analyse in der staatlichen Leitungstätigkeit, das untrennbar verbunden sein sollte mit der einheitlichen zentralen Planung und Leitung, um damit einerseits die formale schematische Durchführung von Beschlüssen zu vermeiden und andererseits in der Vielfalt der örtlichen Bedingungen die Einheit des Zieles zu sichern,
(Die unter 2) und 3) genannten Aspekte ermöglichten eine Dekonzentration, die aber niemals zu einem autonomen Status der unteren Organe führte - s. Rz. 12 zu Art. 2.)
(4) das Prinzip der Einheit von Beschlußfassung, Durchführung und Kontrolle (als Folge der Gewaltenkonzentration) (s. Rz. 31 zu Art. 5),
(5) das Prinzip der Kollektivität der Leitung, das mit der Stärkung der persönlichen Verantwortlichkeit eine Einheit bilden sollte (s. Rz. 12 zu Art. 47).



12 c) Nach dem Prinzip der Kollektivität der Leitung waren alle Staatsorgane, vom Staatsrat über den Ministerrat bis hinunter zu den Räten der Gemeinden, Kollegialorgane. Das schloß nicht aus, daß deren Vorsitzende eine Sonderstellung hatten. Eine solche hatten der Vorsitzende des Ministerrats (s. Rz. 18-25 zu Art. 80) und die Vorsitzenden der örtlichen Räte (s. Rz. 40-45 zu Art. 83). Die persönliche Verantwortlichkeit war für die Mitglieder des Ministerrats in Art. 80 Abs. 1 Satz 2, demzufolge für die Tätigkeit des Ministerrats alle seine Mitglieder die Verantwortung trugen, hervorgehoben.
Auch die Gerichte waren Kollegialorgane (s. Rz. 13-17 zu Art. 92).


13 d) Aus dem Prinzip des demokratischen Zentralismus ergab sich eine doppelte Unterstellung von Staatsorganen. Sie bedeutete, daß die örtlichen Räte sowohl der Volksvertretung ihrer Stufe unterstellt, verantwortlich und rechenschaftspflichtig als auch dem jeweils übergeordneten Rat unterstellt waren (s. Rz. 26-29 zu Art. 83). Nach dem Lehrbuch »Staatsrecht der DDR« (S. 279) sollte die doppelte Unterstellung die einheitliche staatliche Leitung eines bestimmten Bereichs durch ein Ministerium oder ein anderes zentrales Staatsorgan mit Hilfe eines einheitlichen Leitungssystems sichern und zugleich gewährleisten, daß die notwendige Einzelleitung »mit der kollektiven Ausarbeitung und Durchführung der grundlegenden Aufgaben zur komplexen gesellschaftlichen Entwicklung in den Territorien« verbunden werden sollte. Damit sollte erreicht werden, daß die örtlichen Bedingungen und Erfordernisse durch die Wahrnehmungen der Verantwortung der staatlichen Machtorgane in den Territorien genau beachtet erden sollten. Auch unter dem Einzelaspekt »doppelte Unterstellung« wurde der demokratische Zentralismus dadurch charakterisiert, daß die demokratische Komponente der zentralistischen Komponente unterlegen war (s. Rz. 13 zu Art. 2). Nach dem genannten Lehrbuch (a.a.O.) besagte die Unterstellung unter ein übergeordnetes Organ vor allem, daß dieses Organ Verantwortung trug für die Tätigkeit, die Effektivität der Arbeit der untergeordneten Organe. Dabei konnte auf Weisungen, auf Direktiven nicht verzichtet werden, mit denen einheitliche Regelungen getroffen werden sollten, wo das im gesamtgesellschaftlichen Interesse, zur Wahrung der Gesetzlichkeit und Rechtssicherheit unumgänglich wari, wenn auch im Vordergrund die »Anleitung und Unterstützung« der nachgeordneten Fachorgane, die Vermittlung notwendiger Informationen, der Erfahrungsaustausch und die Verallgemeinerung der besten Arbeitsmethoden stehen sollten, wozu auch die Einbeziehung nachgeordneter Organe in die Vorbereitung von Entscheidungen gehörte. Wann aber Weisungen und Direktiven notwendig waren, lag allein in der Entscheidung der zentralen Organe.


14 3. Eine Übersicht über den Staatsaufbau der DDR gibt das dem Lehrbuch »Staatsrecht der DDR« (Abb. 2, Der Staatsaufbau der DDR, S. 270/271) entnommene Schaubild. Aus ihm war besonders die doppelte Unterstellung der örtlichen Staatsorgane zu ersehen (s. S. 910).





15 4. Wissenschaftliche Organisation der staatlichen Leitung. Für den Aufbau und die Tätigkeit der staatlichen Organe hatte die marxistisch-leninistische Lehre eine eigene Wissenschaft, die marxistisch-leninistische Organisationswissenschaft (MLO), entwickelt. Seit 1971 wurde von der »wissenschaftlichen Organisation der staatlichen Leitung« gesprochen. Die MLO als »Wissenschaft von der rationellen Organisation gesellschaftlicher Prozesse« sollte dazu beitragen, die günstigsten Bedingungen für eine zielstrebige Planung und Leitung sowie Organisation des entwickelten gesellschaftlichen Systems des Sozialismus zu schaffen (Walter Assmann, Marxistisch-leninistische Organisationswissenschaft und Kaderentwicklung, S. 49). Gegenstand der Theorie der wissenschaftlichen Organisation der staatlichen Leitung war nach Michael Benjamin (Zum Gegenstand und zu den Aufgaben ..., S. 718) die Gesamtheit der Grundsätze, Verfahren und Methoden der Organisation, die darauf gerichtet waren, die Effektivität der Leitung des sozialistischen Staates bei der Errichtung der entwickelten sozialistischen Gesellschaft zu erhöhen. Sie sollte eine staatswissenschaftliche Disziplin sein, die von den Erkenntnissen des historischen Materialismus und der marxistisch-leninistischen Staatstheorie über das Wesen des sozialistischen Staates ausgehe, die Grundsätze der sozialistischen Leitungswissenschaft auf die Organisation der staatlichen Leitung anwende und die Erkenntnisse anderer Wissenschaften, wie der Arbeitswissenschaft, der Psychologie, Soziologie, Kybernetik, ökonomisch-mathematische Erkenntnisse und Verfahren anwenden sollte. So sollte die Lehre von der wissenschaftlichen Organisation der staatlichen Leitung als die Verwaltungslehre des Marxismus-Leninismus begriffen werden.
Die Entwicklung befand sich immer noch im Fluß. Michael Benjamin übte 1978 an den langsamen Fortschritten Kritik. Er schrieb (Zur Entwicklung der wissenschaftlichen Grundlagen ..., S. 915), sei darauf angekommen, sich mit Vorbehalten und veralteten Praktiken wie auch mit unrealen Auffassungen hinsichtlich der Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung auseinanderzusetzen. Ein Ergebnis war die (nur) schrittweise Profilierung der Theorie der wissenschaftlichen Organisation der staatlichen Leitung und ihr Verständnis als staatswissenschaftliche Disziplin gewesen. Auf die theoretische Arbeit hätten auch Erscheinungen der Verabsolutierung kybernetischer Kategorien (s. Rz. 17, 18 zu Art. 2) und die Versuche eingewirkt, Kategorien der marxistisch-leninistischen Philosophie, der politischen Ökonomie und des wissenschaftlichen Kommunismus durch diese zu ersetzen. Erst in der Auswertung des VIII. Parteitages hätte sich die Orientierung auf die konkreten, mit der unmittelbaren Tätigkeit der Staatsorgane verbundenen Probleme der Organisation der Leitung verstärkt. Michael Benjamin betonte (S. 918), daß von prinzipieller methodischer Bedeutung die konsequente Orientierung auf die Verallgemeinerung und Vermittlung fortgeschrittener Erfahrungen der Staatspraxis als wesentlicher Bestandteil der Staats- und Rechtswissenschaft sein sollte. Die Euphorie hinsichtlich der Möglichkeiten der Wissenschaft war also dem Pragmatismus gewichen, ohne daß damit die ideologischen Grundlagen auch nur im geringsten in Frage gestellt wurden. Wesentliche Fortschritte waren nicht zu verzeichnen.