Verfassung Deutsche Demokratische Republik, Abschnitt III, Aufbau und System der staatlichen Leitung, Kapitel 3, Der Ministerrat, Artikel 78





(1) Der Ministerrat leitet, koordiniert und kontrolliert die Tätigkeit der Ministerien, der anderen zentralen Staatsorgane und der Räte der Bezirke. Er fördert die Anwendung wissenschaftlicher Leitungsmethoden und die Einbeziehung der Werktätigen in die Verwirklichung der Politik des sozialistischen Staates. Er gewährleistet, daß die ihm unterstellten staatlichen Organe, die wirtschaftsleitenden Organe, Kombinate, Betriebe und Einrichtungen ihre Tätigkeit auf der Grundlage der Gesetze und anderen Rechtsvorschriften ausüben.

(2) Im Rahmen der Gesetze und Beschlüsse der Volkskammer erläßt der Ministerrat Verordnungen und faßt Beschlüsse.

GBl. I 1974, Nr. 47, S. 451




Wegen der ursprünglichen Fassung des Art. 78 s. Art. 76.
Ursprüngliche Fassung des Art. 79 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2: (1) (Der Ministerrat..............) Er erläßt im Rahmen der Gesetze und Erlasse Verordnungen und faßt Beschlüsse. (2) Der Ministerrat leitet, koordiniert und kontrolliert die Tätigkeit der Ministerien, der anderen zentralen Staatsorgane und der Räte der Bezirke entsprechend den Erkenntnissen der Organisationswissenschaft.



I. Leitung der Verwaltung unter der Verfassung von 1949

1. Verfassung von 1949
2. Einfache Gesetzgebung
3. Organisationsgewalt
4. Entgegennahme von Rechenschaftslegungen
5. Ernennung und Abberufung von Staats- und Wirtschaftsfunktionären
6. Qualifizierung der Mitarbeiter im Staatsapparat

II. Leitung der Verwaltung unter der Verfassung von 1968/1974

1. Bis zur Verfassungsnovelle von 1974
2. Verfassungsnovelle von 1974
3. Organisationsgewalt
4. Entgegennahme von Rechenschaftslegungen
5. Aufhebung von Beschlüssen der Räte der Bezirke
6. Kaderpolitik und Aus- und Weiterbildung der Staats- und Wirtschaftsfunktionäre
7. Berufung und Abberufung von Staatsfunktionären

III. Rechtsetzung durch den Ministerrat unter der Verfassung von 1949

1. Verfassung von 1949
2. Einfache Gesetzgebung

IV. Rechtsetzung durch den Ministerrat nach der Verfassung von 1968/1974

1. Bis zur Verfassungsnovelle von 1974
2. Verfassungsnovelle von 1974
3. Rechtsetzungstätigkeit des Ministerrats
4. Rechtsetzung gemeinsam mit dem ZK der SED
5. Rechtsetzung gemeinsam mit höchsten Organen gesellschaftlicher Organisationen
6. Einbeziehung der Räte der Bezirke in die Beschlußfassung
7. Übertragung der Rechtsetzungskompetenz
8. Erlaß von Durchführungsbestimmungen




Literatur: Autorenkollektiv (Gesamtredaktion: Willi Büchner-Uhder/ Günther Duckwitz/Doris Machalzl Urban/Siegfried Petzold/Gerhard Schulze), Fierausgeber: Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft der DDR, Potsdam- Babelsberg, Verwaltungsrecht, Lehrbuch, Berlin (Ost), 1979 — Autorenkollektiv (Gesamtredaktion: Gert Eglerl Karl Friedrich Gruell Dieter Hösel! Gerhard Riegel Gerhard Schußler/ Herbert Tzschoppe), Herausgeber: Akademie für Staats- und Rechtswissenschaft der DDR, Potsdam-Babelsberg, Staatsrecht der DDR, Lehrbuch, Berlin (Ost), 1977 - Siegfried Bergmann/Hans-Dieter Schulze/ Klaus Zieger, Zum Erlaß der Ordnung über die Vorbereitung und Gestaltung von Rechtsvorschriften, Wirtschaftsiecht 1980, S. 194 - Karl Bönninger, Zur Rolle des Rechts im staatlichen Leitungssystem, StuR 1972, S. 734 - Friedrich Ebert, Die staatliche Leitungstätigkeit nach dem VIII. Parteitag der SED, Sozialistische Demokratie vom 14. 4.1972, S. 3 - Gert Egler, Sozialistische Demokratie und staatliche Leitung, Sozialistische Demokratie vom 16. 2. 1968 - ders./Hans Dietrich Moschütz, Zur Ergänzung und Änderung der Verfassung der DDR, StuR 1975, S. 357 - ders./Wilhelm Hafemann/Lucie Haupt, Zum Aufbau und System der staatlichen Leitung, StuR 1968, S. 542 - Werner Großmann/ Harry Möbis/Gerhard Schulze, Zur weiteren Gestaltung der wissenschaftlich begründeten Führungstätigkeit des Ministerrates, StuR 1969, S. 1476 - Rainer Hahn, Das neue ökonomische System der Planung und Leitung der Volkswirtschaft und die Entwicklung der sozialistischen Demokratie, StuR 1965, S. 545 - Uwe-Jens Heuer, Wissenschaftliche Wirtschaftsführung und Recht, StuR 1964, S. 985 — Hans-Joachim Heusinger, Planmäßige Vervollkommnung der Gesetzgebung - ein Beitrag zur Gestaltung der entwickelten sozialistischen Gesellschaft, NJ 1980, S. 530 - Hans- Ulrich Hochbaum, Staatliche Wirtschaftsleitung und sozialistische Demokratie, StuR 1965, S. 550; ders., Die Einheitlichkeit der staatlichen Wirtschaftsführung, StuR 1965, S. 871 — Günther Klinger, Zum Erlaß des Gesetzes über den Ministerrat der DDR, Wirtschaftsrecht 1973, S. 4 - ders./Gerhard Schulze, Die Verantwortung des Ministerrates als Regierung der DDR, StuR 1978, S. 824 - Herbert Kröger, Die Festigung der Arbeiter-und-Bauem-Macht, Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik, 1956, S. 87 - Siegfried Mampel, Die SED im materiellen Verfassungsrecht der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands, ROW 1963, S. 49; ders., Die Entwicklung der Verfassungsordnung in der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands von 1945 bis 1963, JöR, Band 13 (NF), 1964, S. 445; ders., Das Recht in Mitteldeutschland, Staats- und Rechtslehre - Verfassungsrecht, Köln-Berlin-Bonn-Mün- chen, 1966; den., Herrschaftssystem und Verfassungsstruktur in Mitteldeutschland, Köln, 1968; den., Die neue Verfassungsordnung in Mitteldeutschland, JöR, Bd. 18 (NF), S. 333; den., Die »sozialistische Verfassung der DDR« unter kybernetischem Aspekt, ROW 1968, S. 193; den., Die staatsrechtliche Entwicklung in der DDR seit dem VIII. 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Stasi Raum 168




1 1. Art. 98 Abs. 2 der Verfassung von 1949 bestimmte hinsichtlich der Leitung der Verwaltung lediglich, daß jeder Minister den ihm anvertrauten Geschäftszweig innerhalb der Richtlinien der Regierungspolitik selbständig unter eigener Verantwortung gegenüber der Volkskammer zu leiten hatte.


2 2. Einfache Gesetzgebung. Nach dem Gesetz über den Ministerrat der Deutschen Demokratische Republik vom 16.11.1954 (GBl. 1954, Nr. 97, S. 915, § 3 lit.a) oblag es dem Ministerrat u.a., die Tätigkeit der Ministerien, Staatssekretariate mit eigenem Geschäftszweig und anderer zentraler staatlicher Organe und nach § 3 lit.e die Arbeit der Räte der örtlichen Organe der Staatsgewalt zu leiten. Nach Einführung des Prinzips des demokratischen Zentralismus in die Staatsorganisation (s. Rz. 2 zu Art. 47) wurden u.a. die Beschlüsse des Ministerrates für die unteren Volksvertretungen und ihrer Organe für verbindlich erklärt, s. Gesetz über die örtlichen Organe der Staatsmacht vom 18.1.1957, GBl. I 1957, Nr. 8, S. 66, § 5 Abs. 2). Im Gesetz über den Ministerrat der Deutschen Demokratische Republik vom 8.12.1958 (GBl. I 1958, Nr. 71, S. 865, § 3 Abs. 1) wurde dem Ministerrat aufgegeben, auf der Grundlage des Gesetzes über die örtlichen Organe der Staatsmacht vom 18.1.1957 (GBl. I 1957, Nr. 8, S. 65) und des Gesetzes über die Vervollkommnung und Vereinfachung der Arbeit des Staatsapparates in der Deutschen Demokratischen Republik vom 19.2.1958 (GBl. I 1958, Nr. 11, S. 11) das Prinzip des demokratischen Zentralismus in der gesamten staatlichen Arbeit durchzusetzen und die Tätigkeit des Staatsapparates zu leiten, zu überprüfen und zu qualifizieren sowie die Verwirklichung der Einheit von straffer Planung und Leitung und größtmöglicher Anteilnahme der Werktätigen an der Leitung von Staat und Wirtschaft zu sichern. Nach § 3 Abs. 2 lit.d des Ministerratsgesetzes von 1954 oblag es dem Ministerrat, die Tätigkeit der Staatlichen Plankommission, der Ministerien, der Staatssekretariate, der anderen zentralen Organe der staatlichen Verwaltung und der örtlichen Räte zu leiten. Das Gesetz über den Ministerrat der Deutschen Demokratischen Republik vom 17.4.1963 (GBl. I 1963, Nr. 6, S. 90, § 6 Abs. 1) bestimmte, daß der Ministerrat die Tätigkeit seiner Organe und der Räte der Bezirke zu koordinieren und anzuleiten sowie die Durchführung der Beschlüsse zu kontrollieren hatte. Außerdem wurde er für die Anleitung und Qualifizierung der Arbeit seiner Organe und der Räte der Bezirke verantwortlich gemacht (§ 6 Abs. 3 Satz 1 a.a.O.). Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 a.a.O. konnte der Ministerrat nachgeordnete Organe und örtliche Räte verpflichten, Anordnungen, Durchführungsbestimmungen und andere Entscheidungen bzw. Beschlüsse zu erlassen. Er hatte also das Anweisungsrecht. Die Leitung der Verwaltung durch den Ministerrat implizierte das Aufhebungsrecht. Dieses war durch § 4 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über den Ministerrat vom 16.11.1954 eingeführt worden. Danach war der Ministerrat berechtigt, Anordnungen, Durchführungsbestimmungen und Verfügungen der Minister, der Staatssekretäre mit eigenem Geschäftsbereich und der Leiter anderer zentraler staatlicher Organe sowie Beschlüsse der Räte der Bezirke aufzuheben. Nach § 5 Abs. 5 des Gesetzes über die örtlichen Organe der Staatsmacht war zunächst nur den höheren örtlichen Räten die Kompetenz gegeben worden, Beschlüsse der unteren Räte aufzuheben, die gegen Gesetze, Verordnungen und andere für sie verbindliche Bestimmungen verstießen, soweit sie nicht von den unteren Räten selbst aufgehoben wurden. Gleichzeitig gab § 5 Abs. 6 a.a.O. den höheren örtlichen Räten das Recht, die Durchführung von Beschlüssen unterer Volksvertretungen, die gegen Gesetze oder Verordnungen oder gegen Beschlüsse der Volkskammer, des Ministerrates oder der höheren örtlichen Volksvertretungen verstießen, bis zur Entscheidung der Volksvertretungen selbst auszusetzen (Suspensionsrecht). In § 4 Abs. 3 des Ministerratsgesetzes vom 8.12.1958 war das Aufhebungsrecht gegenüber den Leitern zentraler staatlicher Organe bestätigt und dem Ministerrat die Kompetenz übertragen worden, die Beschlüsse der örtlichen Räte entsprechend § 5 des Gesetzes über die örtlichen Organe der Staatsmacht aufzuheben und auszusetzen. Nach § 8 Abs. 2 Satz 2 des Ministerratsgesetzes vom 17.4.1963 hatte der Ministerrat das Recht, solche Entscheidungen und Beschlüsse nachgeordneter Organe und örtlicher Räte, die nicht der Gesetzlichkeit entsprachen oder nicht der Erfüllung staatlicher Aufgaben dienten, aufzuheben.


3 3. Organisationsgewalt. Mit dem Gesetz über die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik vom 23.5.1952 (GBl. 1952, Nr. 66, S. 407) war dem Ministerrat bereits eine Organisationsgewalt eingeräumt worden. Er hatte die Zahl der Staatssekretäre zu bestimmen (§ 5 Abs. 1 a.a.O.) und konnte für bestimmte Aufgabengebiete Staatssekretariate mit eigenem Geschäftsbereich errichten (§ 6 Abs. 1 a.a.O.). Außerdem war im § 7 die Regierung ermächtigt und beauftragt worden, ihre Struktur den Erfordernissen der Wirtschaftspläne durch eigene Entschließungen anzupassen. In § 3 lit.a des Ministerratsgesetzes vom 16.11. 1954 war dem Ministerrat u.a. sein Recht bestätigt worden, die Struktur der Regierung den Erfordernissen der Durchführung der staatlichen Aufgaben, insbesondere der Volkswirtschaftspläne anzupassen. Das Ministerratsgesetz vom 8.12.1958 hatte in § 3 Abs. 2 lit.d diese Regelung aufgenommen. Mit dem Erlaß des Staatsrates der DDR zu den Ordnungen über die Aufgaben und die Arbeitsweise der örtlichen Volksvertretungen und ihrer Organe vom 28.6.1961 (GBl. I 1961, Nr. 6, S. 51, In Ziff. 3) war dem Ministerrat die Kompetenz übertragen worden, entsprechend den Erfordernissen der Durchführung der Volkswirtschaftspläne die Zusammensetzung der örtlichen Räte, der Wirtschaftsräte und der Kreisplankommissionen sowie die in den Ordnungen über die Aufgaben und die Arbeitsweise der örtlichen Volksvertretungen und ihrer Organe enthaltenen Rechte und Pflichten dieser Organe dem Stand der gesellschaftlichen Entwicklung anzupassen. Eine entsprechende Bestimmung war in das Ministerratsgesetz vom 17.4.1963 nicht übernommen worden. Trotzdem übte der Ministerrat diese Funktion aus. So hatte er z.B. durch Beschluß vom 30.1.1964 ein Komitee für Chemieanlagebau beim Ministerrat gebildet (Sozialistische Demokratie vom 7.2.1964). Am 3.6.1964 war durch den Ministerrat der Minister für die Anleitung und Kontrolle der Bezirks- und Kreisräte berufen worden (Neues Deutschland vom 4.6.1964 und 7.6.1964). Speziell zum Bildungswesen legte das Gesetz über das einheitliche sozialistische Bildungssystem vom 25.2.1965 (GBl. I 1965, Nr. 6, S. 83) mit dem § 70 (GBl. I 1965, Nr. 6, S. 104) fest, daß der Ministerrat den Inhalt der Tätigkeit sowie die Organisation der für die Planung und Leitung der Bereiche des sozialistischen Bildungssystems verantwortlichen Organe festzulegen hat.


4 4. Entgegennahme von Rechenschaftslegungen. Nach der Einführung des Prinzips des demokratischen Zentralismus in die Staatsorganisation hatte § 3 Abs. 2 lit.d des Ministerratsgesetzes vom 8.12.1958 bestimmt, daß der Ministerrat Berichte über die Erfüllung ihrer Aufgaben von der Staatlichen Plankommission, den Ministern, den Staatssekretariaten und den anderen zentralen Organen der staatlichen Verwaltung und der örtlichen Räte entgegenzunehmen hatte. Nach § 6 Abs. 4 des Ministerratsgesetzes vom 17.4.1963 hatte der Ministerrat regelmäßig die Rechenschaftslegungen über die Erfüllung der Aufgaben seiner Organe und der Räte der Bezirke entgegenzunehmen und war dafür verantwortlich, daß das Prinzip der Rechenschaftslegung der unteren vor den übergeordneten Organen und Leitern stärker durchgesetzt wurde.


5 5. Ernennung und Abberufung von Staats- und Wirtschaftsfunktionären. Nach § 5 Abs. 2 des Gesetzes vom 23. 5. 1952 hatte der Ministerrat die Staatssekretäre zu ernennen. § 3 lit.a des Ministerratsgesetzes vom 16.11.1954 und § 3 Abs. 2 lit.d des Ministerratsgesetzes vom 8.12.1958 erweiterten dieses Recht auf die Kompetenz des Ministerrates zur Ernennung und Abberufung leitender Staats- und Wirtschaftsfunktionäre entsprechend seiner Nomenklatur.
Nach § 2 Abs. 3 des Ministerratsgesetzes vom 17.4.1963 hatte der Vorsitzende des Ministerrates sogar auf der Grundlage der Beschlüsse des Ministerrates die Mitglieder des Ministerrates zu berufen. Das Recht des Ministerrates zur Berufung und Abberufung leitender Staatsfunktionäre war dagegen in diesem Gesetz nicht mehr ausdrücklich aufgeführt. Trotzdem übte er es aus. Rechtlich konnte diese Befugnis mit dem argumentum minus a majore aus § 2 Abs. 3 a.a.O. begründet werden. Wenn der Ministerrat die Befugnis hatte, sogar über die Berufung von Ministern zu beschließen, so hatte er auch das Recht bezüglich Funktionären niedrigeren Ranges. Ausdrücklich wurde dem Ministerrat diese Befugnis in § 12 der Verordnung über das Statut der staatlichen Plankommission vom 16.4.1964 (GBl. II 1964, Nr. 69, S. 625) hinsichtlich der Berufung des Stellvertreters des Vorsitzenden des Sekretärs der Staatlichen Plankommission, der Leiter der Hauptabteilungen und Abteilungen gegeben.


6 6. Qualifizierung der Mitarbeiter im Staatsapparat. Im § 6 Abs. 4 Satz 2 des Ministerratsgesetzes vom 17.4.1963 wurde dem Ministerrat aufgegeben, »die Ausbildung, Weiterbildung und Qualifizierung der Staats- und Wirtschaftsfunktionäre nach einem einheitlichen System zu gewährleisten und die sozialistischen Prizipien der Arbeit mit den Menschen im Staats- und Wirtschaftsapparat durchzusetzen«.






II. Leitung der Verwaltung unter der Verfassung von 1968/1974


7 1. Bis zur Verfassungsnovelle von 1974 war Art. 79 Abs. 2 Ort der Regelung über die Leitung der Verwaltung durch den Ministerrat. Wenn Art. 79 Abs. 2 a.F. dem Ministerrat die Kompetenz zuwies, die Tätigkeit der Ministerien, der anderen zentralen Staatsorgane und der Räte der Bezirke zu leiten, zu koordinieren und zu kontrollieren, so wurde damit eine Stellung bestätigt, die nur »administration«, aber nicht »gouvernement« war. Ihm oblag die Leitung des Staatsapparates wie es schon das Ministerratsgesetz vom 17.4.1963 (s. Rz. 2 zu Art. 78) vorgeschrieben hatte. Ausdrücklich waren damals die Erkenntnisse der Organisationswissenschaften (s. Rz. 15 zu Art. 47) als maßgeblich für die Leitung des Staatsapparates bezeichnet worden.


8 2. Durch die Verfassungsnovelle von 1974 wurde aus Art. 79 Abs. 2 a.F. der Art. 78 Abs. 1. Im Satz 1 wurde die Kompetenz des Ministerrates zur Leitung, Koordinierung und Kontrolle des Staatsapparates bestätigt. Insoweit änderte sich die Rechtslage nicht. Der Ministerrat bildete weiterhin die Spitze der Verwaltung auf höchster Stufe und über die Räte der Bezirke auch die für alle anderen Stufen (s. Strukturabbildung bei Art. 47). Der Ministerrat war für die Anleitung und Kontrolle der Räte der Bezirke verantwortlich, s. Gesetz über den Ministerrat der Deutschen Demokratischen Republik vom 16.10.1972 (GBl. I 1972, Nr. 16, S. 253, § 1 Abs. 6 Satz 1, 1. Hälfte), Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen und ihre Organe in der Deutschen Demokratischen Republik (GöV) vom 12.7.1973 (GBl. I 1973, Nr 32, S. 317, § 9 Abs. 1 Satz 1, 1. Hälfte). Indessen wurde nunmehr nicht auf die Organisationswissenschaft Bezug genommen. Statt dessen wurden dem Ministerrat in dreifacher Hinsicht Leitlinien gegeben.


9 a) An erster Stelle wurde die Förderung der Anwendung »wissenschaftlicher Leitungsmethoden« genannt. Hier spiegelte sich die Abkehr vom Begriff der »Organisationswissenschaft« wider, wie sie seit geraumer Zeit zu verzeichnen war (s. Rz. 15 zu Art. 47). Nach dem Ministerratsgesetz von 1972 (§ 13 Abs. 1 Satz 2) hatte der Ministerrat in seiner Arbeit die Übereinstimmung von Verantwortung, Pflichten und Rechten (s. Rz. 6-9 zu Art. 88) sowie die ständige Vervollkommnung der Organisation der Arbeit der Staatsorgane (s. Rz. 3 zu Art. 78) und die Rationalisierung der Verwaltungsarbeit zu gewährleisten.


10 b) Ferner sollte der Ministerrat bei seiner Leitungstätigkeit die Einbeziehung der Werktätigen in die Verwirklichung der Politik des sozialistischen Staates fördern. Dabei wurde die neue Deutung der demokratischen Komponente des Strukturprinzips des demokratischen Zentralismus als Ergebnis einer neuen Entwicklung (s. Rz. 13 zu Art. 2) reflektiert. (Wegen der Teilnahme der Bürger s. Rz. 33-41 zu Art. 5).


11 c) Schließlich sollte der Ministerrat dafür sorgen, daß der Staats- und Wirtschaftsapparat seine Tätigkeit auf der Grundlage der Gesetze und anderen Rechtsvorschriften auszuüben hatte. In Anbetracht der Allgemeinverbindlichkeit aller gesetzlichen Bestimmungen schien es prima facie so, als ob die Staats- und Wirtschaftsorgane zu etwas Selbstverständlichem angehalten werden sollten. Offenbar hatten aber die Erfahrungen gelehrt, daß die Behörden und Wirtschaftseinheiten die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen durchaus nicht für selbstverständlich hielten. Deshalb wurde dem Ministerrat ein diesbezüglicher Verfassungsauftrag ausdrücklich gegeben. In dieser Verfassungsnorm wurden die Bestrebungen deutlich, die Rolle des Rechts aufzuwerten (s. Rz. 56-62 zu Art. 19).


12 3. Der Ministerrat verfügte über Organisationsgewalt. Wie früher aus Art. 79 Abs. 2 (s. Erl. III 2 zu Art. 79 in der Vorauflage) ließ sie sich jetzt aus Art. 76 Abs. 1 Satz 1 herleiten. Nach dem Ministerratsgesetz von 1972 (§ 1 Abs. 5 Satz 3) hatte der Ministerrat die Grundsätze für die Tätigkeit der Ministerien und der anderen zentralen Staatsorgane festzulegen, deren Aufgaben zu bestimmen und die Kontrolle über deren Verwirklichung auszuüben. Die Organisationsgewalt war also mit der Kompetenz der Kontrolle verbunden.
Das Lehrbuch »Verwaltungsrecht« (S. 106) leitete aus § 1 Abs. 5 des Ministerratsgesetzes von 1972 die Befugnis des Ministerrates her, Ministerien und andere zentrale Organe des Staatsapparates zu bilden, verändern und aufzulösen. Ob diese Herleitung zutreffend war, mag dahinstehen. Auf jeden Fall wurde so praktisch verfahren (s. Rz. 12-19 zu Art. 79). In Ausübung der Organisationskompetenz erließ der Ministerrat für die Mehrzahl der Ministerien Statuten, in denen ihr Aufgabenbereich und ihre Rechte und Pflichten (Verantwortungsbereich), Leitung, Organisation und Rechtsstellung als juristische Person festgelegt waren (s. Rz. 41, 42 zu Art. 80). In Ausübung seiner Organisationsgewalt hatte der Ministerrat nach dem Ministerratsgesetz sowohl das einheitliche Wirken der Ministerien und der anderen zentralen Staatsorgane untereinander (§ 1 Abs. 5 Satz 4 Ministerratsgesetz von 1972) als auch das einheitliche Wirken der örtlichen Räte zur Verwirklichung der Politik des sozialistischen Staates (§ 1 Abs. 6 Satz 1 a.a.O.) zu sichern. Das Ministerratsgesetz von 1972 füllte die dem Ministerrat übertragene Kompetenz zur Koordinierung (Art. 76 Abs. 1 Satz 1) aus. Das galt auch für das GöV (§ 9), in dem zunächst die einschlägige Bestimmung des Ministerratsgesetzes wiederholt wurde. Dort hieß es dann weiter (§ 9 Abs. 2 Satz 1), daß der Ministerrat zur Herbeiführung der Übereinstimmung der territorialen und der zweiglichen Entwicklung das Zusammenwirken der zentralen Staatsorgane und der Räte der Bezirke zu sichern und die grundsätzlichen Entscheidungen zu treffen hatte. In Ausübung seiner Organisationsgewalt hatte der Ministerrat auch über a) die Hauptstruktur der zentralen Staatsorgane, b) in Übereinstimmung mit der Hauptstruktur die Anzahl der Planstellen und den erforderlichen Lohnfonds der zentralen Staatsorgane, c) die Rahmenstruktur der Räte der Bezirke, Kreise und Stadtkreise zu beschließen (Verordnung über die Verantwortung der Staatsorgane und der wirtschaftsleitenden Organe auf dem Gebiet der Struktur- und Stellenpläne (Stellenplan-Verordnung) vom 20.11.1964 (GBl. II 1964, Nr. 124, S. 1027, § 2).


13 4. Entgegennahme von Rechenschaftslegungen. Um dem Ministerrat die Ausübung seiner Kompetenz der Kontrolle (Art. 76 Abs. 1 Satz 1) zu ermöglichen, hatte er nach dem Ministerratsgesetz von 1972 (§ 13 Abs. 1 Satz 3) Rechenschaftslegungen der Minister, der Leiter anderer zentraler Staatsorgane sowie der Vorsitzenden der Räte der Bezirke entgegenzunehmen. Die entsprechenden Pflichten für die Minister und Leiter zentraler Staatsorgane ergaben sich aus dem Verfassungssatz, demzufolge jeder Minister das ihm übertragene Aufgabengebiet verantwortlich zu leiten hatte (Art. 80 Abs. 1 Satz 2), und für die Räte der Bezirke aus dem GöV (§ 8 Abs. 1).


14 5. Aufhebung von Beschlüssen der Räte der Bezirke. Dem Ministerrat stand das Recht zu, Beschlüsse der Räte der Bezirke, die den Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften widersprechen, aufzuheben (§ 8 Abs. 4 Ministerratsgesetz von 1972).


15 6. Kaderpolitik und Aus- und Weiterbildung der Staats- und Wirtschaftsfunktionäre. Nach dem Ministerratsgesetz von 1972 (§ 13 Abs. 2 Satz 2) war der Ministerrat für eine der »führenden Rolle der Arbeiterklasse« entsprechenden Kaderpolitik verantwortlich. Unter Kadern wurde in diesem Zusammenhang die Gesamtheit der Staatsbediensteten bezeichnet, zu denen auch die Leiter und leitenden Mitarbeiter in den Wirtschaftseinheiten gehörten. Im Lehrbuch »Verwaltungsrecht« (S. 162) hieß es, das wichtigste Element des Staatsapparates seien seine Kader. Mit Hilfe der Kader sicherte sich die SED ihre Suprematie über den Staatsapparat (s. Rz. 33-39 zu Art. 1). Auswahl und Einsatz, Entwicklung sowie Aus- und Weiterbildung der Kader waren deshalb wichtige Anliegen der Partei- und Staatsführung. Ihnen nachzukommen war Aufgabe von »Kaderarbeit« und »Kaderpolitik«. Das Lehrbuch »Verwaltungsrecht« (S. 163) fuhrte die wichtigsten Prinzipien der Kaderarbeit auf Lenin zurück. Diese seien:


- »die sorgfältige Auswahl und Heranbildung der besten und talentiertesten Kräfte aus den Reihen der Arbeiterklasse und der mit ihr verbündeten anderen Werktätigen;
- der Einsatz der Kader nach ihren politischen und fachlichen Eigenschaften, Kennmissen und Fähigkeiten und entsprechend den zu lösenden Schwerpunktaufgaben;
- die zweckmäßige Verbindung von alten und jungen Kadern in leitenden Organen;
- die planmäßige Entwicklung, geduldige Erprobung und beharrliche Erziehung der Kader im Geiste des wissenschaftlichen Sozialismus;
- das ständige Lernen der Kader, ihre politische Erziehung und systematische marxistisch-leninistische und fachliche Aus- und Weiterbildung«.



Maßgebend für die Kaderpolitik war ein richtungweisender Beschluß des Sekretariats des Zentralkomitees über die Arbeit mit den Kadern vom 7.6.1977 (Neuer Weg 1977, S. 597 ff.).
Wenn es im Ministerratsgesetz von 1972 (§ 13 Abs. 2 Satz 2) hieß, daß der Ministerrat eine den Erfordernissen entsprechende Aus- und Weiterbildung der Staats- und Wirtschaftsfunktionäre zu gewährleisten hatte, so bedeutete das, daß nicht nur für eine fachliche Aus- und Weiterbildung gesorgt werden sollte, sondern auch und sogar vor allem für die ideologische Ausrichtung im Sinne der SED.


16 7. Der Ministerrat beschloß über die Berufung und Abberufung hoher Staatsfunktionäre. So berief der Ministerrat am 28.4.1977 einen 1. Stellvertreter des Staatssekretärs für Arbeit und Löhne (Neues Deutschland vom 29.4.1977). Generell war die Berufung und Abberufung von Staatsfunktionären durch den Ministerrat nicht gesetzlich geregelt. Jedoch gab es Einzelregelungen, die differenziert waren. So war im Beschluß über die Bildung des Staatlichen Komitees für Rundfunk beim Ministerrat und des Staatlichen Komitees für Fernsehen beim Ministerrat vom 4.9.1968 (GBl. II 1968, Nr. 105, S. 837) vorgesehen, daß die Vorsitzenden dieser Komitees auf Grund eines Beschlusses des Ministerrates von dessen Vorsitzendem zu berufen waren. Dagegen wurden durch den Beschluß des Zentralkomitees der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands und des Ministerrates der Deutschen Demokratischen Republik über die Arbeiter-und-Bauern-Inspektion der Deutschen Demokratischen Republik vom 6.8.1974 (GBl. I 1974, Nr. 42, S. 389) die Mitglieder der Arbeiter-und-Bauern-Inspektion vom Ministerrat der DDR »bestätigt« und abberufen. Da über die Besetzung derartiger Posten nach dem Nomenklatursystem (s. Rz. 38 zu Art. 1) durch die Parteiführung entschieden wurde, hatten diesbezügliche Beschlüsse des Ministerrates nur formale Bedeutung. Die Akte der Berufung und Abberufung hatten indessen arbeitsrechtliche Wirkung, da durch sie ein Arbeitsrechtsverhältnis begründet bzw. beendet wurde, s. Arbeitsgesetzbuch der Deutschen Demokratischen Republik (AGB) vom 16.6.1977 (GBl. I 1977, Nr. 18, S. 185, § 38 Abs. 2). (Wegen der disziplinarischen Verantwortlichkeit der Mitarbeiter in den Staatsorganen und deren Rechtsgrundlagen s. Rz. 16-21 zu Art. 88).







III. Rechtsetzung durch den Ministerrat unter der Verfassung von 1949


17 1. Verfassung von 1949. Nach Art. 82 der Verfassung von 1949 hatte die Regierung nur das Recht zur Gesetzesinitiative. Art. 90 ermächtigte sie aber, die zur Ausführung der Gesetze erforderlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu erlassen, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmten. Aus diesem Verfassungssatz wurde die Befugnis des Ministerrates zur Setzung allgemeinverbindlichen Rechts hergeleitet (Gerhard Brehme, Über die normativen Akte der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik).


18 2. Einfache Gesetzgebung. §4 Abs. 1 des Ministerratsgesetzes vom 16. 11. 1954 bestätigte das Recht des Ministerrats zur Gesetzesinitiative. Ferner wurde er in § 4 Abs. 2 Satz 1 ermächtigt, »auf der Grundlage der Beschlüsse und Gesetze der Volkskammer Verordnungen und Verfügungen zu erlassen«. Trotzdem fuhr der Ministerrat fort, Normen in Gestalt von Rechtsverordnungen zu setzen, ohne durch Gesetz eigens dazu ermächtigt zu sein. So ist es durch die Verordnung über die Bestrafung von unbefugtem Waffenbesitz und von Waffenverlust vom 29.9.1955 (GBl. I 1955, Nr. 81, S. 649) sowiedurch die Verordnung über Eheschließung und Eheauflösung vom 24.11.1955 (GBl. I 1955, Nr. 102, S. 849) geregelt worden. § 4 Abs. 1 des Ministerratsgesetzes vom 8. 12. 1958 bestätigte abermals das Recht des Ministerrates zur Gesetzesinitiative. Nach §4 Abs. 2, 1. Halbsatz wurde er nunmehr aber generell ermächtigt, Rechtsnormen in Form von Verordnungen zu erlassen. Ein Gesetz, das ihn ausdrücklich dazu im konkreten Falle ermächtigte, war somit nicht mehr erforderlich. Außerdem konnte er nach § 4 Abs. 2, 2. Halbsatz Beschlüsse zur Regelung von Einzelfragen fassen. Nach § 8 des Ministerratsgesetzes vom 17. 4. 1963 übte der Ministerrat die Rechtsetzung in Form von Verordnungen und Beschlüssen aus. Dieses Recht schloß nicht aus, daß der Ministerrat durch Gesetz zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen ermächtigt wurde.


Die Kompetenz des Ministerrates zur Rechtsetzung wurde in einem einzigen Falle gemeinsam mit dem ZK der SED ausgeübt. Das ZK der SED beschloß am 19.2.1963 die Bildung der Arbeiter-und-Bauem-Inspektion der Deutschen Demokratischen Republik. Der Ministerrat übernahm diesen Beschluß wortwörtlich am 28.2.1963 und verkündete diesen Beschluß über die Aufnahme der Tätigkeit der Arbeiter-und-Bauern-Inspektion der Deutschen Demokratischen Republik am 13.5.1963 (GBl. II 1963, Nr. 40, S. 261). Formal der Beschluß zwar nicht am gleichen Tage gefaßt. Indessen sind die Beschlüsse vom ZK der SED und des Ministerrats als gemeinsamer Rechtsetzungsakt anzusehen.
Der Ministerrat wurde durch § 9 Abs. 5 des Ministerratsgesetzes vom 17.4.1963 ermächtigt, den Leitern zentraler Staatsorgane, die dem Ministerrat unmittelbar unterstellt, aber nicht Mitglieder des Ministerrates waren, das Recht zum Erlaß von Rechtsnormen in Gestalt von Anordnungen und Durchführungsbestimmungen im Einzelfall oder generell zu übertragen. Generell wurde z. B. dem Staatssekretär für Datenverarbeitung durch den Beschluß über die Erteilung der Rechtssetzungsbefugnis für den Staatssekretär für Datenverarbeitung vom 22.1.1968 (GBl. II 1968, Nr. 13, S. 57) und dem Staatssekretär (späteren: Minister) für Geologie durch den Beschluß über die  Rechtssetzungsbefugnis für den Staatssekretär für Geologie vom 22.2.1968 (GBl. II 1968, Nr. 25, S. 109) die Rechtsetzungsbefugnis übertragen.






IV. Rechtsetzung durch den Ministerrat nach der Verfassung von 1968/1974


1. Bis zur Verfassungsnovelle von 1974.


19 a) Bis zur Verfassungsnovelle von 1974 war Art. 79 Abs. 1 Satz 2 a.F. Ort der Regelung über die Rechtsetzungskompetenzen des Ministerrates. Diese Verfassungsnorm hatte § 8 Abs. 1 des Ministerratsgesetzes von 1963 in Verfassungsrang erhoben. Die damit gegebene Kompetenz zur Rechtsetzung war unabhängig von einer speziellen Ermächtigung durch
ein Gesetz (der Volkskammer) oder einen Erlaß (des Staatsrates). Es war nur notwendig, daß die Verordnungen und Beschlüsse sich »im Rahmen der Gesetze und Erlasse« bewegten. Sie durften diesen also nicht widersprechen. So war ihr Rang innerhalb der Normenhierarchie bestimmt worden.


20 b) Während das Lehrbuch »Staatsrecht der DDR« die Verordnungen und Beschlüsse des Ministerrates als Normativakte bezeichnete, ohne unter beiden Kategorien zu unterscheiden (S. 492 ff.), versuchte das Lehrbuch »Verwaltungsrecht« (S. 50) zu differenzieren. »Als Verordnungen des Ministerrates ergehen in der Regel allgemeinverbindliche Rechtsvorschriften, die darauf abzielen, gesellschaftliche Verhältnisse für längere Zeiträume rechtlich verbindlich zu regeln und damit stabile Rechtsverhältnisse, vor allem für Bürger und ihre Kollektive, zu schaffen.« Dagegen: »Beschlüsse des Ministerrates legen meist sachlich und zeitlich begrenzte Aufgaben sowie Maßnahmen zu deren Durchführung fest oder regeln Aufgaben und Befugnisse bestimmter Organe. Sie betreffen in erster Linie zentrale und örtliche Organe des Staatsapparates sowie die wirtschaftsleitenden Organe, Betriebe, Kombinate, Genossenschaften und Einrichtungen.« Indessen waren diese Definitionen wenig brauchbar und gaben für die Praxis nur ungenaue Richtlinien. Das kam schon dadurch zum Ausdruck, daß in der Definition der Verordnung die Wendung »in der Regel« und in der Definition des Beschlusses das Wort »meist« verwendet wurde. Vor allem aber verwischte die Erklärung, Verordnungen sollen für »einen längeren Zeitraum« verbindliche Regelungen schaffen, einen Unterschied zum Gesetz der Volkskammer, das stets als Regelung für einen längeren Zeitraum gedacht war. Wenn es richtig war, daß durch Beschluß Aufgaben und Befugnisse von Betrieben und Kombinaten geregelt werden sollten, hätte die einschlägige Regelung Gegenstand eines Beschlusses sein müssen, war aber stets der einer Verordnung Verordnung über die volkseigenen Kombinate, Kombinatsbetriebe und volkseigenen Betriebe vom 8.11.1979 (GBl. I 1979, Nr. 38, S. 355); zuvor: Verordnung über die Aufgaben, Rechte und Pflichten der volkseigenen Betriebe, Kombinate und WB vom 28.3.1973 (GBl. I 1973, Nr. 15, S. 129) i. d. F. der Änderungs-VO vom 27.8.1973 (GBl. I S. 405)  (s. Rz. 29-83 zu Art. 42). Andererseits ergingen die Statuten der Ministerien und anderen zentralen Staatsorgane, in denen deren Aufgaben und Befugnisse festgelegt wurden (s. Rz. 41, 42 zu Art. 80), seit 1973 nicht mehr in Form von Verordnungen, sondern von Beschlüssen.


21 2. Durch die Verfassungsnovelle von 1974 wurde aus Art. 79 Abs. 1 Satz 2 der Art. 78 Abs. 2. Außerdem wurde der Wortlaut insofern geändert, als die Normsetzungskompetenz nunmehr im »Rahmen der Gesetze und Beschlüsse der Volkskammer« gegeben wurde. Als Folge der Einschränkung des Aufgabenbereichs des Staatsrates war das Gebiet, auf dem dieses Organ - nunmehr durch »Beschluß« - Normen setzen konnte, so gering (s. Rz. 36 zu Art. 66), daß diese nicht mehr den Rahmen für durch den Ministerrat gesetzte Normen bilden konte. So war der Ministerrat in seiner Rechtsetzungskompetenz noch unabhängiger geworden.


22 3. Die Rechtsetzungstätigkeit des Ministerrates war umfangreicher als die der Volkskammer.
(1975-1980: Gesetze der Volkskammer, Verordnungen des Ministerrates ) 1975: 9 Gesetze, 27 Verordnungen; 1976: 7 Gesetze, 23 Verordnungen; 1977: 8 Gesetze, 17 Verordnungen; 1978: 4 Gesetze, 24 Verordnungen; 1979: 11 Gesetze, 30 Verordnungen; 1980: 5 Gesetze, 26 Verordnungen.



23 4. Rechtsetzung gemeinsam mit dem ZK der SED. Auch seit dem Erlaß der Verfassung von 1968 hatte der Ministerrat gemeinsam mit dem ZK der SED Recht gesetzt. Das geschah in den gemeinsamen Beschlüssen vom 27.5.1970 und vom 6.8.1974 und betraf in beiden Fällen die Arbeiter-und-Bauern-Inspektion Beschluß des ZK der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands und des Ministerrates der Deutschen Demokratischen Republik über die Aufgaben, die Arbeitsweise und das Leitungssystem der Arbeiter-und-Bauern-Inspektion der Deutschen Demokratischen Republik bei der Gestaltung des entwickelten gesellschaftlichen Systems des Sozialismus vom 26.5.1970 (GBl. II 1970, Nr. 51, S. 363); Beschluß des Zentralkomitees der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands und des Ministerrates der Deutschen Demokratischen Republik über die Arbeiter-und-Bauern-Inspektion der Deutschen Demokratischen Republik vom 6.8.1974 (GBl. I 1974, Nr. 42, S. 389). Diese Beschlüsse enthielten Organisations- und Regelungsnormen, die dieses Organ zwingend berechtigten und damit die ihrer Kontrolle unterworfenen Organe und Personen verpflichteten. In beiden Fällen wurde sogar der Form nach ein gemeinsamer Rechtsetzungsakt vollzogen (s. Rz. 72 ff. zu Art. 80).


24 Exkurs: Es gab freilich auch gemeinsame Beschlüsse von Parteiorganen und dem Ministerrat, an denen sogar höchste Organe gesellschaftlicher Organisationen beteiligt waren, die nicht normativen Charakter hatten. Diese wurden nicht im Gesetzblatt verkündet (s. Rz. 5-16 zu Art. 89) und bedurften zur Allgemeinverbindlichkeit der Transformation in staatliches Recht, die meist in Form von Verordnungen des Ministerrates erfolgte. Zu nennen sind: der gemeinsame Beschluß des Politbüros des ZK der SED, des Ministerrates der DDR und des Bundesvorstandes des FDGB - Weitere Maßnahmen zur Durchführung des sozialpolitischen Programms des VIII. Parteitages der SED - vom 25.9.1973 (Neues Deutschland vom 27.9.1973, S. 3) und der gemeinsame Beschluß des Politbüros des ZK der SED, des Ministerrates der DDR und des Bundesvorstandes des FDGB über weitere Maßnahmen zur Durchsetzung des sozialpolitischen Programms des VIII. Parteitages der SED vom 29.4.1974 - Auszug - (Neues Deutschland vom 30. 4.1974, S. 3).


25 5. Rechtsetzung gemeinsam mit höchsten Organen gesellschaftlicher Organisationen. Der Ministerrat setzte auch gemeinsam mit höchsten Organen gesellschaftlicher Organisationen Rechtsnormen. Ein Beispiel ist der Beschluß des Ministerrates der Deutschen Demokratischen Republik und des Bundesvorstandes des Freien Deutschen Gewerkschaftsbundes zur Richtlinie für die jährliche Ausarbeitung der Betriebskollektivverträge vom 10.7.1975 (GBl. I 1975, Nr. 31, S. 581). Rechtsgrundlage dafür war nach dem Lehrbuch »Verwaltungsrecht« (S. 106) § 1 Abs. 3 des Ministerratsgesetzes von 1972, obwohl dort von einer gemeinsamen Rechtsetzungskompetenz ausdrücklich nicht die Rede war, sondern nur davon, daß der Ministerrat gemeinsam mit dem Bundesvorstand des Freien Deutschen Gewerkschaftsbundes Maßnahmen zur Entwicklung der Arbeits- und Lebensbedingungen, des Gesundheits- und Arbeitsschutzes und der Arbeitskultur, des kulturellen und sportlichen Lebens der Werktätigen festzulegen hat. Ein weiteres Beispiel ist der gemeinsame Beschluß des Ministerrates der Deutschen Demokratischen Republik und des Zentralrates der Freien Deutschen Jugend über die Bildung und Verwendung des »Kontos junger Sozialisten« in volkseigenen Betrieben, Kombinaten, Staatsorganen und staatlichen Einrichtungen vom 21.3.1974 (GBl. I 1974, Nr. 20, S. 191).


26 6. Einbeziehung der Räte der Bezirke in die Beschlußfassung. Das Ministerratsgesetz von 1972 (§ 1 Abs. 6 Satz 2) und das GöV (§ 9 Abs. 1 Satz 2) sahen die Beteiligung der Räte der Bezirke an der Beschlußfassung des Ministerrates vor. Sie sollten in die Ausarbeitung solcher Beschlüsse einbezogen werden, die die materiellen, sozialen und kulturellen Erfordernisse ihrer Territorien berührten. Die Einbeziehung war nicht Wirksamkeitsvoraussetzung für die Beschlüsse. Sie erfolgte nur in Form der Konsultation. Zweck war es, daß Interessen bei der Beschlußfassung des Ministerrates artikuliert werden konnten und berücksichtigt wurden, soweit nicht gesamtstaatliche Interessen entgegenstanden.


27 7. Übertragung der Rechtsetzungskompetenz. Auch unter der Geltung der Verfassung von 1968/1974 war es nach dem Ministerratsgesetz von 1974 (§ 8 Abs. 3 Satz 2) bei der Regelung geblieben, daß der Ministerrat den Leitern zentraler Staatsorgane, die nicht Mitglied des Ministerrates waren, das Recht zum Erlaß von Anordnungen und Durchführungsbestimmungen übertragen konnte.


28 8. Erlaß von Durchführungsbestimmungen. Die generelle Rechtsetzungskompetenz des Ministerrates schloß nicht aus, daß er durch Gesetz im Einzelfall zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen ermächtigt werden konnte. Das galt auch für Minister und die Leiter anderer zentraler Staatsorgane, auch wenn diese nicht Mitglied des Ministerrates waren.